一、行民交叉案件处理上的争议

行民交叉在新行政诉讼法颁布之前，主要有以下四种处理方式：

1、先行政后民事的处理方式。即当事人在民事诉讼中对案件牵涉的行政行为提出异议后，法官行使释明权，告知该当事人提起行政诉讼，民事案件中止审理。其理论依据是行政行为的公定力。按照行政法通说，行政行为一经成立，即被推定具有公定力确定力、拘束力和执行力。公定力就是指具体行政行为已经作出，即对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重，除非通过法定程序不得随意否定其效力。

2、先民事后行政的处理方式。即当事人在行政诉讼中对案件牵涉的民事问题提出异议后，法官行使释明权，告知该当事人提起民事诉讼，行政案件中止审理。理由是民事争议的事实是行政争议的基础事实，只有查清民事案件的事实，才能对行政案件的事实作出正确的认定，故应当先民事后行政。

3、行政附带民事的处理方式。即法院在行政诉讼过程中，在解决行政争议的同时，附带解决与其相关联的民事争议。其理论依据是基于对刑事附带民事诉讼的类推。也有人认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该条的规定是行政附带民事的依据。

4、两分法的处理方式。即民事案件的事实是行政案件的基础事实的，应先民事诉讼，后行政诉讼；行政案件的事实是民事案件的基础事实的，应先行政诉讼，后民事诉讼。其法律依据有二：一是《物权法》第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”二是《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《房屋登记规定》）第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”

二、对不同做法的可行性分析

正因《房屋登记规定》第八条对行民交叉问题作出了较为明确的规定，目前，绝大多数法院都参照该条的规定处理相关的行民交叉的案件。那么，对此问题究竟应该如何处理呢？我们需要对上述做法进行全面分析，才能作出评判。

第一，如何认识“公定力”的问题。“先行政后民事”的处理方式的理论基础是行政行为的公定力理论。传统的“公定力”，又称为效力先定，是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。这一理论目前已受到学术界的质疑。质疑主要有以下几方面：其一，我国目前没有特定的法律对行政行为的“公定力”加以明确的规定。推定合法仅仅是理论上的一种学说，而不是法律规则。

其二，我国现行法律中虽有“行政行为无效”的规定，但未对“无效”给予明确的定义。有关无效行政行为的概念，均是从西方国家的行政法中的概念“引进”的。无论是英美法系，还是大陆法系的行政法确定无效行政行为的意义都在于，行政相对人可以与之对抗。即可以拒绝执行这一行为，而且起诉不受起诉期限的限制。我国的法律中，未赋予公民、法人或者其他组织可以对抗无效行政行为，对其不服可以不受起诉期限的限制的规定。我国法律规范中的“无效行政行为”与行政法中的“无效行政行为”并不能等同。

其三，如果推定行政行为合法，不利于保护公民的合法权益。推定行政行为合法存在两大问题：一是纵容了行政机关的违法行为。在我国目前的行政机关执法水平普遍偏低、行政执法环境不尽人意的情况下，司法机关对存在违法情形的行政行为直接予以采信，不但没有尽到司法权对行政权干预的职责，相反，纵容了行政机关的违法行为。二是不符合司法经济的本能，加重了当事人负担。在民事诉讼中经审查发现行政行为存在违法，可以在民事诉讼中纠正的，让当事人再通过行政救济途径进行解，无疑增加了当事人的诉累，同时还浪费了司法资源和行政资源。

其四，我国的法律及司法解释中明示或默示规定了，法院在民事诉讼中，可以直接否定某些行政行为的效力。《物权法》第十九条中有关异议登记程序的规定，虽没有明确法院在民事诉讼程序中，可以否定登记的效力，但它告诉我们，进入民事诉讼程序后，法院可以对争议房屋的权属直接作出判决，也就意味着，法院可以直接否定房屋登记的效力。

最高人民法院1988年4月22日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题意见（试行）》第49条规定：“个人合伙或者个体工商户，虽然工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业，但实际为个人合伙或者个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。”

最高人民法院2009年4月23日《发布的关于审理涉及驰名商标保护的民事纠纷案件应用法律若干问题的解释》第七条规定：“被诉侵犯商标权或者不正当竞争行为发生前，曾被人民法院或者国务院工商行政管理部门认定驰名的商标，被告对该商标驰名的事实不持异议的，人民法院应当予以认定。被告提出异议的，原告仍应当对该商标驰名的事实负举证责任。”

这些司法解释流露出的理念，对我国行政法学理论有关行政行为公定力提出了强有力的挑战。这种态度变迁的主要缘由，在于最高人民法院对民事案件审判效率的追求、妥当解决民事权利冲突问题以及对行政机关决定民事权利法律事实之权力的质疑。据此，我们认为，“先行政，后民事”缺乏充分的理论支持和法律依据，故不能以此作为处理行民交叉案件的标准。

第二，关于行民交叉是否都是“民事争议的事实是行政争议的基础事实”的问题。行民交叉中，房屋确权、股权确权等案件发生行民交叉的问题，由法院作为民事案件裁判，此类权属纠纷案件中“民事争议的事实是行政争议的基础事实”。采取先民事，后行政的处理方式是适合的。但是，根据土地管理法第十六条、森林法第十七条、草原法第十六条的规定，土地、林地、草原等权属纠纷由人民政府处理。商标法第六十条和专利法第六十条规定，商标、专利权属纠纷可以向法院提起民事诉讼，也可以向工商、专利机关申请确权。当土地、林地、草原、商标、专利等权属纠纷的行政确权案件与民事侵权案件发生交叉时，行政案件的事实是就成为民事案件的基础事实。

对此种情况，就不宜采取“先民事，后行政”的处理方式，而应适用“先行政，后民事”的处理方式。按照类型化标准确立行民交叉的处理方式，还是可取的。在刑事诉讼中，因被告的犯罪行为对被侵害人的合法权益造成损害，在查清被告犯罪事实的前提下，一并将被侵害人的民事赔偿予以解决。因以刑事为主，民事为辅，所以，将此种诉讼称之为“刑事附带民事诉讼”。在行民交叉案件中，很难讲以行政为主，还是以民事为主，也就无从谈起谁是主诉，谁是辅诉，故不宜将其称之为“行政附带民事诉讼”，而是称之为“行政与民事一并审理”为宜。相关司法解释和新行政诉讼法均采用的此种提法。

但是，在同一类型案件中是否可以完全适用统一的标准？我们认为，这里还是有一定的问题。例如，李某与黄某因房屋产权问题诉至法院，在审理中，李某发现黄某已将争议房屋登记在其名下，尔后又转移登记在朱某名下。李某对两次登记行为不服又诉至法院。民事案件争议的事实是两次登记行为的基础事实，如果争议房屋的产权应当确认给李某，第一次登记行为就应认定为不合法，第二次登记取得房产权的朱某倘若属于善意取得的，为了维护登记制度，保护善意取得者的合法权益，法院只能确认第两次登记行为违法，不能撤销第两次登记行为。也就意味着，无法将房屋判决给李某。因此说，权属之诉是关系到后两个诉的审查的前提条件问题，后两个诉分别关系到前一个诉的判决方式的问题。两分法的方式难以处理此类行民交叉案件的问题。为减少当事人的诉累，提高审判效率和判决质量，此类案件，人民法院还是一并审理，分别判决为宜。

第三，关于行政案件与民事案件能否一并审理的问题。《若干解释》第六十一条规定行政案件与民事案件可以一并审理须符合三个条件：一是被诉行政行为是被告对平等主体之间民事争议作出的行政裁决，原告提起诉讼的标的不是行政裁决行为的，即使涉及民事纠纷，法院也不能一并审理；二是被诉的行政裁决违法的情况下，法院才可能进行合并审理；三是民事争议当事人要求法院一并解决相关民事争议。若民事争议当事人没有要求法院一并审理，法院无权一并审理。

当时之所以这样规定主要基于以下考虑：一是最初是规定为行政附带民事诉讼，因此行政诉讼应当是主诉，民事应当是辅诉。当时行民交叉的主要发生在土地、山林、草原、商标、专利确权等裁决案件中，这些案件都是民事侵权争议是以行政争议的事实为基础事实，也就是说，行政诉讼是主诉，民事侵权诉讼是辅诉。后因不少人提出行政诉讼与民事诉讼举证责任、证明标准不同，当事人的诉讼地位不同、上诉案件审查的范围不同，难以附带，后改为一并审理。

二是行政诉讼证明标准具有多样性，一般行政案件的证明标准为清楚且具有说服力的标准，民事案件适用优势证明标准。由于证明标准不同，可能同一问题作出不同的认定，合并在一起难以操作，也难以说服诉讼当事人。确权案件适用与民事相同的证明标准，故限定在行政裁决的范围内。

三是由于当时我国行政诉讼制还处在初创阶段，司法实践不够丰富，加之该时期一直处于改革高峰阶段，新种类的行政行为不断出现，因此，目前还未将所有的情况都一一弄清，故限定在裁决范围之内，待条件成熟后再逐步扩大。近十年，房屋登记案件、社会保障案件和房屋拆迁案件在行政诉讼中大幅度上升，与民事案件交叉的问题日益突出，仍将一并审理的范围限定在裁决的范围之内，显然不能适应诉讼的需要，必须要有所扩大。设立行政诉讼一并审理民事案件的制度的目的是：便于当事人诉讼，便于法院审理，节约诉讼成本，提高审判效率，避免行政判决结果与民事判决结果矛盾。尽管行政诉讼与民事诉讼证明标准存在一定的差异，但在绝大多数案件上两者认定的事实基本一致，只有及个别案件存在明显的差别，对于个别案件可分别审理方式，减少的社会的震动。因此，只要符合一并审理目的的案件，我们认为都可以一并审理。

2014年行政诉讼法基本上吸收了司法解释的相关规定，第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”法院在适用该条规定时，应注意以下四个问题：一是行民一并审理的范围有限。根据该条的规定，只限定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的案件，其他案件一般不能一并审理；二是当事人提出一并解决的申请。法院在受理或者审理阶段，发现行民交叉，一并审理有利于案件实质上化解的，应当做释明工作，只有在当事人同意的情况下，才可一并审理。当事人坚持分案审理的，法院不得强行一并审理。三是分案审理的案件，若民事事实为基层事实的，行政诉讼应当中止，等到民事诉讼审理终结后，再恢复审理；若行政事实为基础事实的，应当先进行行政诉讼。四是一并审理中发现民事案件复杂，短期内难以审结的，可以先行对行政案件作出判决。

三、关于不同种类行民交叉案件的处理问题

按照行民交叉案件之间的关系来划分，行民交叉案件可以分为以下三种类型：

第一类，民事案件的事实是行政案件的基础事实。例如，市人民政府补偿决定中决定将被征收房屋的补偿款发给李一的。李二认为被征收的房屋是其父留给他们兄弟两人的，以此向法院提起行政诉讼。同时，李二也向法院提起遗产继承纠纷诉讼。此类诉讼是以民事案件的事实为基础事实。在实践中，此类情况，法院一般采取“先民事，后行政”的处理方式。但民事争议与多个行政行为交织在一起，行政判决与民事判决存在相互依赖关系的，法院采取一并审理的方式为宜。

第二类，行政案件的事实是民事案件的基础事实。例如，周某认为黄某侵占其宅基地，诉至法院，同时，黄某对县人民政的府就其与周某宅基地权属问题作出裁决不服提起行政诉讼。因宅基地权属问题未查清之前，无法对黄某是否侵占周某宅基地问题作出判断，也就是说，土地确权案件是土地侵权案件的基础事实。因此，此类情况，法院一般采取“先行政，后民事”的处理方式。如果民事案件的事实是行政基础事实，行政案件的判决结果决定民事案件的判决方式的，一般还是以一并审理为宜。

第三类，行政案件与民事案件的事实互为基础事实。例如，张某认为某市政府作出的补偿决定将征收其父遗留的两间房屋补偿款全部确认给其继母错误，同时还认为，补偿决定将搭建的15平米的偏房认定为违法建筑不予补偿亦属错误，向法院提起行政诉讼。之后又以遗产继承纠纷为由，将其继母诉至法院案件。在民事诉讼中张某向法庭提供房屋管理机关出具的一份证明，证明在其父去世前，原告已取得其父遗留两间房屋中的一间房屋的产权证并附有产权证的复印件。其继母认为张某提供的房屋管理机关的证明材料及产权证复印件均为虚假的，并将房屋登记机关的证明行为诉至法院。在这三个案件中，只有在证明行为真假被确认后，继承诉讼才能进行审理，继承问题确定后，才能判断补偿决定是否正确，补偿决定中有关违法建筑的问题确定后，才能确定继承范围的问题。也就是说，诉证明行为案件的事实是继承案件的基础事实，继承争议与补偿争议的事实互为基础性事实，但补偿决定中有关是否存在违法建筑的事实，亦是继承案件的基础事实。两分法的方式难以处理此类行民交叉案件的问题。此类情况正因为是“你中有我，我中有你”，所以难以分开，一并有益于查清全部事实，划分出不同争议的法律责任。因此，笔者认为，此类案件一并审理为宜。

四、需要注意的问题

人民法院在处理行民交叉案件时，应当注意一下几个问题：

1、2014年行政诉讼法施行后需注意的问题。

2014年行政诉讼法基本上吸收了司法解释的相关规定，根据该法第六十一条和最高人民法院2015年4月22日发布的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十七条、第十八条第十九条、第二十条的规定，法院在处理行政、民事交叉案件时，还应注意以下五个问题：第一，行民一并审理的范围有限。根据上述规定，只限定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的案件，其他案件一般不宜一并审理；第二，当事人提出一并解决的申请。法院在受理或者审理阶段，发现行民交叉，一并审理有利于案件实质上化解的，应当做释明工作，只有在当事人申请的情况下，才可一并审理。当事人坚持分案审理的，法院不得强行一并审理。第三，分案审理的案件，若民事事实为基层事实的，行政诉讼可以中止，等到民事诉讼审理终结后，再恢复审理；若行政事实为基础事实的，应当先进行行政诉讼。第四，行政案件与民事案件一并审理指的是由同一审判组织分别按照行政诉讼法和民事诉讼法的程序要求在同一案件中同时审理。在同时审理时，如果民事为基础事实的，应当先审查民事方面的事实，而后再审查行政事实。反之，则相反。第五，判决方式，行民交叉一并审理，由于民事当事人与行政当事人在各自的诉讼中地位不同、称为不同、举证责任不同，上诉后审查的范围不同，目前多数法院采取分别判决的方式，也有一些法院采取附带判决的方式。笔者认为采用分别判决的方式为宜。一并审理中发现民事案件复杂，短期内难以审结的，可以先行对行政案件作出判决。

2、民事判决短时间那难以作出的，可以采用中间判决。

从各地审理此类案件反映的情况来看，行政案件中被诉行政行为的合法性问题相对容易查清，民事权属纠纷相对难以查清，有的甚至拖至一两年都难以结案。为了不影响行政行为的进行，客观上要求法院审理行政案件要尽快结案，不宜拖得过长。为了提高审理行政案件的效率，保证行政行为，可以考虑采用中间判决方式。若采用中间判决方式，无论是第一种情况，还是第二种情况，均可以先将被诉行政行为的合法性问题在判决中确定下来，而后等民事判决生效后再作出补充判决。例如诉征收补偿决定的案件，应先将征收的合法性和征收房屋的面积、结构、区位、补偿数额等问题在判决中确定下来。当民事判决确定了产权人后（多个产权人的按照民事判决确定的比例），产权人到市县人民政府按照行政判决所确定补偿数额领取补偿款或办理安置房屋手续。如果民事判决被征收房屋属于多人的，应当按照行政判决确定是总数额，再按民事判决确定的份额领取补偿款或分配安置房屋。

3、原告只坚持提起一种诉讼的处理方式。

在审理行民交叉案件中，时常遇到一些原告仅对行政行为或对民事争议提起诉讼。其主要原因有三：一是原告想利用行政或民事诉讼，使其在另一诉讼中抢占有利位置；二是原告明知民事或行政诉讼难以胜诉，试图通过民政或行政诉讼达到另一诉讼难以达到的目的；三是原告缺乏法律知识，不懂如何诉讼。因此，法官在办案时，发现行政、民事争议同时存在的，尽可能摸清原告的真实意图，查清其中隐藏的争议。如果是可分的，法官不要跟着原告及其代理人的思路走，在行政诉讼中要紧紧围绕被诉行政行为的合法性进行审查，对与合法性审查无关的民事争议问题，一般不宜表态。在民事诉讼中，法官要围绕着民事争议事实进行审查，不要对行政行为的合法性表态。若原告坚持不提起民事诉讼请求，在各方当事人愿意接受调解的情况下，可以就民事纠纷进行调解。调解达不成协议的，应对被诉行政行为的合法性作出判决，同时释明民事争议应通过其他途径解决。如果原告坚持不提起民事诉讼的，可以推定民事行为有效。

4、适宜一并审理的案件，原告坚持不请求一并处理的处理问题

涉及行民交叉的案件，原告不请求一并审理的，根据新行政诉讼法的规定，法院必须尊重原告的选择，不能强行一并审理。倘若，行政争议事实与民事争议事实互为基础事实，或行政判决与民事判决存在互为依赖关系的，法院应当将行政案件与民事案件同时进行审理，在各自事实均查清的情况下，行政审判人员与民事审判人员进行沟通后，同时作出行政、民事判决。如果在诉讼中，原告申请民事或行政撤诉的，经法院裁定准许撤诉的，应认定民事争议或行政争议不存在，可以根据法庭在查清行政案件事实的基础上，对被诉行政行为的合法性作出判决。

公衍义：“论行政行为效力中止制度” 载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法使用问题研究（下）》，人民法院出版社2011年1月版，第956页。同上。何海波：“行政行为对民事审判的拘束力”，《中国法学》2008年第2期。土地管理法规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”森林法第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”草原法第十六条规定：“ 草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。” “当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年5月版，第174页。2014年行政诉讼法第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十七条规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；（四）其他不宜一并审理的民事争议。”“对不予准许的决定可以申请复议一次。”第十八条规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”“审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。”第十九条规定：“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。”“当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。”“行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”中间判决是在审理中为准备作出终局判决而事先解决当事人之间有关本案或诉讼程序的争点的判决。德国和日本的中间判决既适用于程序问题，也适用于实体问题，如实体上的抗辩、权利请求的原因等。